《長江保護(hù)法》的立法與實(shí)施是我國在流域生態(tài)治理和環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域一次開天辟地的創(chuàng)舉。作為我國第一部針對流域保護(hù)的特殊法、專門法，《長江保護(hù)法》從生態(tài)系統(tǒng)的整體性和流域的系統(tǒng)性出發(fā)，將“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”“共抓大保護(hù)、不搞大開發(fā)”理念和要求貫穿始終，明晰了有關(guān)各方職責(zé)，壓實(shí)了生態(tài)環(huán)境責(zé)任，加大了違法處罰力度，為有效根治“長江病”，全面推動(dòng)長江經(jīng)濟(jì)帶高質(zhì)量發(fā)展提供了堅(jiān)實(shí)的法律保障。此外，《長江保護(hù)法》側(cè)重于解決影響長江流域污染防治、生態(tài)環(huán)境保護(hù)修復(fù)的難點(diǎn)、痛點(diǎn)和關(guān)鍵問題，提出了具有針對性的制度措施，與前期施行的《水污染防治法》《水法》《環(huán)境保護(hù)法》等法律密切銜接、互為補(bǔ)充，共同形成了推動(dòng)長江大保護(hù)更為完善、更為嚴(yán)格的法律體系。《長江保護(hù)法》實(shí)施過程中，要重點(diǎn)關(guān)注政府部門職責(zé)落實(shí)、配套制度建設(shè)、成效監(jiān)督反饋、跨區(qū)域跨部門協(xié)同保護(hù)機(jī)制等幾方面問題，可通過明確具體權(quán)責(zé)、出臺配套制度、加強(qiáng)執(zhí)法司法監(jiān)督、完善流域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制等措施，推動(dòng)長江大保護(hù)向縱深發(fā)展，讓母親河永葆生機(jī)活力。

一、明晰職責(zé)，從嚴(yán)壓實(shí)長江流域生態(tài)環(huán)境責(zé)任

《長江保護(hù)法》在明確國家建立長江流域協(xié)調(diào)機(jī)制的基礎(chǔ)上，對國務(wù)院及其有關(guān)部門(包括生態(tài)環(huán)境、發(fā)展改革、自然資源、水行政、交通運(yùn)輸、林草、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等部門)、長江流域地方各級人民政府及其有關(guān)部門、流域各級河湖長等的主體職責(zé)作了系統(tǒng)安排，對新聞媒體、單位和個(gè)人職責(zé)也予以明確。此外，《長江保護(hù)法》還從規(guī)劃管控、資源保護(hù)、水污染防治、生態(tài)環(huán)境修復(fù)、綠色發(fā)展等五個(gè)方面對有關(guān)各方的管理職責(zé)進(jìn)行了合理配置。在“法律責(zé)任”一章中，又對行政主體及行政人員的行政責(zé)任、損害長江流域生態(tài)環(huán)境的民事侵權(quán)、修復(fù)、賠償和刑事責(zé)任等作了硬性約束。這樣形成了一個(gè)“政府主導(dǎo)、多元共治”的職責(zé)安排，一方面，充分強(qiáng)調(diào)了政府和有關(guān)部門的主體責(zé)任和主導(dǎo)作用，避免了職責(zé)交叉重疊。另一方面，有利于調(diào)動(dòng)團(tuán)體組織、企事業(yè)單位、公眾等社會各界的積極性，更好推動(dòng)長江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)修復(fù)落到實(shí)處。

二、多措并舉，從嚴(yán)推動(dòng)長江流域綠色發(fā)展

《長江保護(hù)法》提出了“三線一單”(即環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線、生態(tài)保護(hù)紅線和生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單)的明確要求。首先，建立健全長江流域水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系，環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的制定要根據(jù)各省市水環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)和水污染防治要求，確定重點(diǎn)污染物排放總量控制指標(biāo)，超標(biāo)區(qū)域應(yīng)實(shí)施更嚴(yán)格的污染物排放總量削減要求，地方標(biāo)準(zhǔn)可以嚴(yán)于國家標(biāo)準(zhǔn)。其次，統(tǒng)籌長江水資源保護(hù)與利用，優(yōu)先滿足城鄉(xiāng)居民生活用水，保障基本生態(tài)用水，并統(tǒng)籌農(nóng)業(yè)、工業(yè)用水以及航運(yùn)等的需要。再次，科學(xué)劃定生態(tài)保護(hù)紅線，有序推進(jìn)水土流失地塊自然生態(tài)恢復(fù)，嚴(yán)格限制紅線內(nèi)的各項(xiàng)開發(fā)整治活動(dòng)。最后，各省市制定生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控方案和生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單，要根據(jù)自身生態(tài)環(huán)境和資源利用狀況，與國土空間規(guī)劃相銜接。

《長江保護(hù)法》明確了“四個(gè)禁止”：一是禁止在長江流域重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)布局對生態(tài)系統(tǒng)有嚴(yán)重影響的產(chǎn)業(yè)。生態(tài)功能區(qū)的首要任務(wù)是生態(tài)環(huán)境保護(hù)，構(gòu)建生態(tài)屏障，不應(yīng)摻雜影響生態(tài)環(huán)境的經(jīng)濟(jì)開發(fā)活動(dòng)。二是禁止重污染企業(yè)和項(xiàng)目向長江中上游轉(zhuǎn)移。重污染企業(yè)上移，一旦發(fā)生事故，上下游必定同時(shí)遭受污染，影響面、層級甚至高于轉(zhuǎn)移前。三是禁止在長江干支流岸線一公里范圍內(nèi)新建、擴(kuò)建化工園區(qū)和化工項(xiàng)目?；ろ?xiàng)目與其他門類項(xiàng)目相比，環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)和治理難度更大，加之長江干支流沿線化工企業(yè)保有量已經(jīng)嚴(yán)重超標(biāo)，當(dāng)前不僅要禁止“新改擴(kuò)”，更要逐步“停改搬”。四是禁止在長江干流岸線三公里范圍內(nèi)和重要支流岸線一公里范圍內(nèi)新建、改建、擴(kuò)建尾礦庫。尾礦庫治理難度大，若不加以限制，污染問題只能愈演愈烈。當(dāng)然，《長江保護(hù)法》對以提升安全、生態(tài)環(huán)境保護(hù)水平為目的的尾礦庫改建項(xiàng)目開放了綠色通道，放寬了限制。

三、破解困境，從嚴(yán)推動(dòng)長江流域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)系統(tǒng)保護(hù)

《長江保護(hù)法》所明確的長江流域是長江干流、支流和湖泊形成的集水區(qū)域所涉及的19個(gè)省、市、自治區(qū)相關(guān)的行政區(qū)域，涉及范圍廣，統(tǒng)籌治理難度大。由此，《長江保護(hù)法》明確國家構(gòu)建長江流域協(xié)調(diào)機(jī)制，改變了長期以來以地方政府組織協(xié)調(diào)為主的局面，解決了橫向協(xié)調(diào)機(jī)制被局限、全流域性地方協(xié)調(diào)機(jī)制和專門化協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)缺位、信息共享不健全等方面問題。配套還提出推動(dòng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)修復(fù)的財(cái)政保障制度、生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度、司法保障制度建設(shè)，推動(dòng)實(shí)行長江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任制和考核評價(jià)制度、監(jiān)督檢查制度、聯(lián)合執(zhí)法制度、約談反饋制度、定期報(bào)告制度等。

四、加大處罰，從嚴(yán)打擊長江流域生態(tài)環(huán)境違法行為

《長江保護(hù)法》統(tǒng)籌運(yùn)用行政、民事、刑事三種責(zé)任方式破解“守法成本高、違法成本低”問題，從重從嚴(yán)處罰違法行為。對行政部門及有關(guān)責(zé)任人，既追究單位法人的責(zé)任，也追究具體責(zé)任人的責(zé)任。對污染企業(yè)和個(gè)人，在打擊違法行為的同時(shí)，加強(qiáng)了經(jīng)濟(jì)處罰。針對“長江十年禁漁”，法律明確對有關(guān)違法捕魚者沒收漁獲物、違法所得以及用于違法活動(dòng)的漁船、漁具和其他工具，并處一萬元以上五萬元以下罰款；采取電魚、毒魚、炸魚等方式捕撈，或者有其他嚴(yán)重情節(jié)的，處五萬元以上五十萬元以下罰款;對收購、加工、銷售環(huán)節(jié)的責(zé)任單位和人員也明確了處罰方式。此外，《長江保護(hù)法》明確違反本法規(guī)定，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

五、遵“法”前行，推動(dòng)長江大保護(hù)行穩(wěn)致遠(yuǎn)

《長江保護(hù)法》實(shí)施過程中還將面臨很多問題，需要重點(diǎn)關(guān)注：一是政府部門職責(zé)的具體落實(shí)?！堕L江保護(hù)法》對從中央到地方政府的職責(zé)進(jìn)行了大量的安排(共62個(gè)條文涉及)，實(shí)施過程中，各個(gè)責(zé)任主體的職責(zé)如何落實(shí)，具體怎樣呈現(xiàn)仍需要進(jìn)一步探索。二是配套制度的建設(shè)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，《長江保護(hù)法》涉及需要新制定和修改完善的配套法規(guī)、規(guī)章、規(guī)劃、計(jì)劃、方案、標(biāo)準(zhǔn)、名錄達(dá)30余項(xiàng)，需要大量的時(shí)間和精力對相關(guān)配套制度進(jìn)行統(tǒng)籌、更新和完善。三是實(shí)施成效的監(jiān)督和反饋?！堕L江保護(hù)法》實(shí)施成效如何，實(shí)施過程中遇到哪些困難，需要有關(guān)各方和社會各界的監(jiān)督和反饋。四是跨區(qū)域跨部門協(xié)同保護(hù)的機(jī)制。流域問題的特殊性在于，環(huán)境污染的制造者并不一定是受害者，長江流域涉及的地區(qū)和部門較多，協(xié)同保護(hù)情況復(fù)雜，相關(guān)體制機(jī)制還有待建立健全。

解決問題的具體舉措：一是明確各方具體權(quán)責(zé)，依據(jù)相關(guān)同位法、結(jié)合“三定”方案，盡快明確長江流域協(xié)調(diào)機(jī)制的組織架構(gòu)，明確各級政府在本地區(qū)的具體職責(zé)表現(xiàn)。二是出臺配套制度，抓緊梳理已有各類規(guī)章制度，結(jié)合《長江保護(hù)法》的新要求，堅(jiān)持“立改廢釋”多管齊下，抓緊完善配套制度建設(shè)。三是加強(qiáng)執(zhí)法司法監(jiān)督。在行政監(jiān)督機(jī)制的基礎(chǔ)上，充分調(diào)動(dòng)企業(yè)、社會組織和個(gè)人的積極性，對《長江保護(hù)法》執(zhí)法司法過程進(jìn)行監(jiān)督，對實(shí)施成效和突出問題進(jìn)行反饋。四是完善流域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，按照“協(xié)同合作、損害擔(dān)責(zé)、效益共享”原則，化解跨地區(qū)跨部門生態(tài)治理亂局和職責(zé)權(quán)利沖突，共同應(yīng)對和處理長江生態(tài)環(huán)境問題，抓緊完善相關(guān)體制機(jī)制安排。

《長江保護(hù)法》已經(jīng)實(shí)施，有關(guān)各方必須全面系統(tǒng)梳理，認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹，擔(dān)起法律賦予的神圣使命和歷史責(zé)任，全面從嚴(yán)執(zhí)法推動(dòng)長江大保護(hù)，在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中堅(jiān)定不移貫徹新發(fā)展理念，使長江經(jīng)濟(jì)帶成為我國生態(tài)優(yōu)先綠色發(fā)展的主戰(zhàn)場、暢通國內(nèi)國際雙循環(huán)的主動(dòng)脈、引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的主力軍。(作者：羅來軍 中國人民大學(xué)長江經(jīng)濟(jì)帶研究院首任院長、高級研究員)

來源：國家發(fā)展改革委